Каждый раз, когда государственный бюджет Украины беднеет и начинает попахивать дефицитом, центральная власть вспоминает о том, что есть регионы и у них тоже есть деньги.

Делается это со столь завидной регулярностью, что стало уже некой национальной традицией. При этом разного рода политики и чиновники говорят и делают строго противоположные вещи. Говорят о предоставлении больших полномочий регионам, но при этом всячески стараются залатать дыру в государственном бюджете за счет местных бюджетов. И происходит это до тех пор, пока ситуация не становится совсем критической. В условиях же кризиса почему-то вспоминается тезис о срочности и важности административно-территориальной реформы, децентрализации, финансовой самостоятельности регионов и даже о возможной федерализации, пишет newsland.ru.

Федерализация - это вообще больной вопрос для Украины. Действующий президент четко выразился об унитарности государства, дезавуировав предыдущие заявления министров своего Правительства. «Украина - унитарное государство. Точка», - подчеркнул Президент в интервью еженедельнику «2000», комментируя распространенное мнение о том, что идеальным вариантом государственного устройства Украины была бы федерация. «Унитарное и демократическое. И это предполагает больше прав регионов», - добавил он.

По словам В.Януковича, создан Совет регионов, который будет активно работать над административно-территориальной реформой. «Последняя, естественно, подразумевает значительное увеличение прав и полномочий местных органов власти. Важно, чтобы система обеспечивала максимальное соблюдение прав и обеспечение потребностей каждого гражданина!» - заявил глава государства. Президент отметил, что «первоочередной задачей сегодня является преодоление последствий «помаранчевой» пятилетки, стабилизация экономической ситуации и выход на рельсы устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан, что, помимо прочего, должно создать возможности и для проведения институциональных реформ».

Но на пути такого реформирования у действующей власти стоит проблема, которой уже 14 лет, и решение ее зависит от принятия изменений в действующую Конституцию.

Законодательная несуразица

Существующие проблемы административно-территориального деления Украины берут свое начало в той суматохе и спешке, в которой принималась Конституция, а также в жестком лоббировании частных интересов в ущерб интересам государственным.

До сих пор два основных документа, которые определяют систему административно-территориального деления Украины, иерархию подчинения и взаимодействия между собой административно-территориальных субъектов, органов местного самоуправления и исполнительной власти, - содержат несогласованные нормы.

Со времени вступления в силу Конституции Украины так и не принят базовый закон об административно-территориальном делении. И все вопросы вынужденно решаются с использованием Указа Президиума Верховного Совета Украинской ССР «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР» от 12 марта 1981 года. Но на сегодня - значительная часть положений этого Указа прямо или косвенно противоречит действующей Конституции или оперирует не существующими уже понятиями, а также органами исполнительной власти и местного самоуправления. Этим же Указом утверждено «Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР», которое используется до сих пор и также противоречит и не соответствует Конституции.

12 000 «голодных ртов»

На данный момент в Украине около 12 000 административно-территориальных образований, значительная часть которых не в состоянии обеспечить себя финансово за счет собираемых местных налогов и сборов. Соответственно, власть не может гарантировать предоставление в будущем, а население не может получить требуемых публичных услуг.

На данный момент Правительство видит следующие основные проблемы:

- низкое качество услуг, которые предоставляются на местах. В большинстве сельских, поселковых бюджетах расходы на выплату заработной платы и начисление на нее составляют более 90 %;

- изношенная инфраструктура. Коммунальная инфраструктура изношена более чем на 60%. Количество аварий ЖКХ за последние 10 лет выросло в 5 раз. Около 90% дорог общего пользования является дорогами местного значения. При этом 70% автодорог нуждаются в капитальном ремонте. Согласно расчетам Всемирного Банка, в течение следующих 10 лет местная инфраструктура будет требовать инвестиций в размере 29 млрд. дол. США;

- низкая финансовая независимость. Согласно расчетам Ассоциации городов, в 2009 г. недофинансирование расходов на местном уровне составило 12,1 млрд. гривен. Удельный вес доходов, которые не учитываются при расчетах трансфертов, в 2006-2009 гг. составлял 10-13% и пока тенденции к сокращению не имеет. При этом нехватка ресурсов на делегированные полномочия снижает ответственность местной власти за качество предоставляемых услуг;

- нечеткое распределение и нехватка полномочий. В Бюджетном кодексе расходные полномочия распределены как ответственность за финансирование бюджетных учреждений по типу (школы, больницы), а не по виду общественной функции (образование, медицинская помощь). Формирование бюджетов на уровне заведений основывается на отраслевых нормативах. Таким образом, органы местного самоуправления ограничены в возможностях оптимизировать ресурсы.

Решить эти проблемы предлагается исключительно монетарно-фискально-контрольными методами. При этом совершенно выпадает из поля зрения тот факт, что даже существенное увеличение объемов денежных средств никак не поможет в том случае, когда у местных общин не будет кадрового и технического ресурса для их освоения. Миф о том, что «деньги могут решить все», очень популярен в чиновничьей среде. Точно также, как и миф о том, что стоит издать «постановление», а затем создать контролирующий орган - и все само собой организуется. Но эти мифы ничего общего не имеют с реальностью.

9 июня Правительство внесло в Парламент новую редакцию Бюджетного кодекса. «Местные бюджеты получат уже в следующем году дополнительный ресурс около 12 млрд. гривен», - сказал премьер-министр Украины Н.Азаров. По его словам, правительственный проект предполагает передать в местные бюджеты 8 общегосударственных налогов и сборов, а также пятую часть налога на прибыль. Премьер добавил, что документ предусматривает пропорциональное распределение поступлений между местными бюджетами различного уровня. Он уточнил, что 40% средств пойдет в областные бюджеты, 60% - в районные, из которых треть - сельским и городским советам. Помогут ли эти меры улучшить ситуацию с решением проблемы предоставления качественных публичных услуг?

Нет и еще раз нет. Что такое 12 млрд. гривен? Да это всего-навсего прибавка в среднем по 1.000000 гривен бюджету каждого субъекта административно-территориального деления. С одной стороны - вроде бы большая цифра, с другой - на эти деньги ни школы не построишь, ни больницы. Да и как эти деньги осваивать? Ведь почти четверть из 12 000 административно-территориальных субъектов имеют общину менее 200 человек! На данный момент нет механизма, который бы позволил эффективно использовать эти деньги. И без изменения административно-территориального устройства выделенные средства будут продолжать тратиться нерационально, при этом центральный бюджет будет страдать от недофинансирования.

На данный момент вопрос о проведении административно-территориальной реформы даже не включен в среднесрочную повестку дня Правительства. Созданный Совет регионов, который должен заниматься ее разработкой, не имеет четкого статуса. Предложенный Президентом Украины Виктором Януковичем пакет реформ на 2010-2014 гг. не содержит информации о такой реформе. Однако в документе прописана реформа межбюджетных отношений. Пагубность такого подхода, когда передел финансовых потоков приоритетнее системных преобразований, очень скоро скажется на результатах реформирования бюджетной политики. Изменение в системе наполнения центрального и местных бюджетов без существенной коррекции системы предоставления публичных государственных услуг не только не снимет существующие проблемы, но и приведет к ухудшению ситуации. Мелкие и средние общины, несмотря на увеличение свободных средств, будут по-прежнему не в состоянии обеспечить своих членов ни качественными образовательными или медицинскими услугами, ни решить задачи по замене и ремонту отслужившей свое инженерной инфраструктуры.

E-NEWS