Когда видишь на телеэкране картину бегающих по полупустому залу Госдумы депутатов, спешно нажимающих кнопки на соседних пультах для голосования, возникает вопрос: а чем же занимаются выбранные народом депутаты? Возможно, полупустой зал пленарных заседаний - следствие того, что реальной роли в принятии или отклонении законов депутаты не играют.

Дорога с односторонним движением

Ещё лет десять назад любой депутат Госдумы, в том числе и от оппозиционной фракции, или законодательное собрание какого-нибудь субъекта Российской Федерации могли рассчитывать на принятие внесённого ими в Думу законопроекта, если он хорошо подготовлен и закрывает те или иные пробелы в правовом поле. Об этом свидетельствовала и весьма существенная доля инициированных ими законов в общем числе принятых, пишет newsland.ru.

Но времена изменились. Сейчас подавляющая часть всех принимаемых законов вносится Президентом России, правительством или по договорённости с ним - депутатами фракции «Единая Россия». К слову, в Перечне приоритетных законопроектов этой фракции в Госдуме в период весенней сессии 2010 года лишь один проект закона числится за Законодательным Собранием Оренбургской области, 13 - за депутатами фракции, 9 - за Президентом и 34 - за Правительством.

Правительство, согласно нашей Конституции, осуществляет исполнительную власть (хотя оно наделено правом законодательной инициативы). Разрабатывать законы по логике должно Федеральное Собрание (Госдума и Совет Федерации) как представительный и законодательный орган страны. Мне могут возразить, что думцы активно занимаются законотворчеством, что у каждой фракции есть свой план законопроектных работ, а у фракции «Единая Россия» - даже Институт экономики и законодательства, созданный при участии руководства нижней палаты парламента и её профильных комитетов в апреле 2008 года. Всё это так, однакотрудно отрицать, что у инициированных депутатами фракций КПРФ, «Справедливая Россия» или ЛДПР законопроектов шансы на принятие меньшие, нежели у проектов законов, исходящих от «партии власти».

То же можно сказать и о поправках, вносимых депутатами парламентского меньшинства, в частности, к правительственным законопроектам. Обсуждение проекта закона о бюджетных учреждениях, о чём я недавно писала, - наглядное тому подтверждение.

«Парламент - не место для дискуссий»

Эта крылатая фраза спикера как нельзя лучше характеризует отлаженный конвейер по «выпечке» законов. Процедура прохождения законодательных инициатив детально прописана в Регламенте Государственной Думы (Раздел III, статьи 103-143). Основные её этапы таковы. Проект закона вместе с пояснительной запиской, перечнем законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию; финансово-экономическим обоснованием (если реализация законопроекта потребует материальных затрат), заключением Правительства РФ (если законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счёт федерального бюджета) и другими документами направляется субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. После регистрации и заведения электронной регистрационной карты проект закона поступает в профильный комитет, который определяет его соответствие статье 104 Конституции и статье 105 Регламента Государственной Думы. Далее, если решением комитета такое соответствие установлено, законопроект вносится на рассмотрение Совета Госдумы, который назначает один из комитетов ответственным по законопроекту, другой (другие) - соисполнителем. Законопроект включается в примерную программу законопроектной работы на текущую или следующую сессию и направляется в думские комитеты, комиссии и фракции, президенту, в органы власти для подготовки отзывов, предложений и замечаний по вопросам их ведения. При необходимости запрашивается также экспертиза Общественной палаты РФ.

Когда все отзывы в отведённые для этого сроки представлены в ответственный комитет, тот начинает готовить законопроект к рассмотрению Госдумой в первом чтении. В этот период правовую, а иногда и лингвистическую, экспертизу на законопроект готовит думское Правовое управление. Подготовка к первому чтению включает открытое обсуждение всех поступивших отзывов на заседании ответственного комитета, куда приглашаются представители субъекта права законодательной инициативы, внёсшего законопроект. Аккредитованные в Госдуме журналисты часто бывают на таких обсуждениях и освещают наиболее острые вопросы в своих СМИ. По итогам заседания ответственный комитет даёт заключение на законопроект с обоснованием необходимости его принятия или отклонения (проект готовится заранее, но в него могут вноситься коррективы), которое вместе с заключением комитета-соисполнителя направляет в Совет Госдумы, принимающий решение о дате рассмотрения в первом чтении.

Задача первого чтения - обсудить концепцию законопроекта и его практическую значимость. Причём на пленарном заседании могут одновременно рассматриваться и альтернативные законопроекты по тому же вопросу, которые, как правило, отклоняются или снимаются их авторами с рассмотрения. Если законопроект в первом чтении принят, то начинается работа по оформлению поправок, которые содержатся в заключениях комитетов Госдумы и отзывах внешних организаций. Они учитываются при подготовке проекта закона ко второму чтению. Ответственный комитет готовит две таблицы поправок - рекомендованные к принятию и к отклонению.Второе чтение можно назвать решающим. Здесь происходят основные «бои» сторонников и противников законопроекта.

С докладом на пленарном заседании Госдумы выступает представитель ответственного комитета. Затем слово предоставляется полномочным представителям президента и правительства, представителям субъекта права законодательной инициативы, внёсшего законопроект, а также думским фракциям. Но, несмотря на критику оппонентов, победу обычно одерживает сильнейший, а именно фракция парламентского большинства.

Третье чтение, если законопроект принят во втором, - по сути формальность. При подготовке к нему ответственным комитетом с участием Правового управления Госдумы устраняются возможные внутренние противоречия, при необходимости вносится редакционная правка.

Итак, законопроект принят нижней палатой Федерального Собрания в третьем чтении. Дальше он поступает в верхнюю палату, Совет Федерации, который либо одобряет его, либо - что случается довольно редко - отклоняет. В этом случае, как, например, с нашумевшим законопроектом о транспортном налоге, для преодоления разногласий создаётся согласительная комиссия из членов обеих палат парламента. Как правило, разногласия снять удаётся, и тогда Госдума повторно принимает закон - в редакции согласительной комиссии. После чего закон поступает на подпись Президенту Российской Федерации. Если глава государства подписывает закон, он вступает в силу. Если отклоняет, то закон либо снимается Госдумой с рассмотрения, либо дорабатывается специальной комиссией, созданной по предложению президента.

«За» и «против»

Установившаяся практика имеет ряд преимуществ перед той, что была раньше. Президентские и правительственные законопроекты до внесения их в Государственную Думу проходят всесторонние согласования с министерствами и ведомствами. Соответственно, заранее решаются конфликты интересов, экономится время работы депутатов, что позволяет принимать большее количество законов в сессию. Но сказать, что при этом всегда в должной мере учитываются интересы граждан, на мой взгляд, было бы преувеличением. Взять, к примеру, хотя бы 122-ФЗ о монетизации льгот или закон о пенсионной реформе.

Отмечу и другой аспект. В аппаратах комитетов Госдумы - во всяком случае, Думы первого, второго и даже третьего созывов - работали довольно сильные эксперты. Они участвовали в подготовке рождающихся в недрах нижней палаты парламента законопроектов, делали экспертизу законодательных инициатив, поступающих извне. Ныне же, по признанию одного думского старожила, пожелавшего остаться неназванным (что, впрочем, понятно, да и законом о федеральной государственной службе не приветствуются откровения журналистам), многие из этих экспертов ушли, поскольку их мнением мало кто стал интересоваться. Если сверху поступила команда «принять», значит, надо подготовить положительное заключение на законопроект, даже если он сыроват, а потом уж можно поправлять, то есть вносить изменения.

Не раз я была свидетельницей того, как председатель Комитета по информационной политике, информационным технологиям и связи Валерий Комиссаров, анонсируя рассмотрение на заседании комитета того или иного законопроекта подчёркивал, что он внесён правительством и его надо поддержать. А если учесть, что большинство в думских комитетах составляют депутаты фракции «Единая Россия», перспектива прохождения законопроекта видна уже на начальных стадиях его рассмотрения в Думе.

Вернусь к подписанному 8 мая президентом России закону, который направлен на реформирование бюджетных учреждений образования, науки, культуры и других сфер. Меня поначалу удивило, что при довольно содержательном обсуждении недостатков законопроекта на заседании Комитета Госдумы по науке и наукоёмким технологиям заключение по нему оказалось каким-то беззубым. И уж потом из разговора в кулуарах с одним аппаратчиком поняла, что это сделано по тактическим соображениям. Поскольку председатель Комитета, академик РАН Валерий Черешнев не состоит в «партии власти», отрицательное или критически выдержанное заключение может иметь нежелательные последствия. Замечу, что в заключениях некоторых других комитетов-соисполнителей, возглавляемых членами фракции «Единая Россия», были конкретные замечания и предложения по доработке проекта закона.

«Скороспелы» и «висяки»

Описанная выше законодательная процедура допускает некоторые вольности. Несмотря на зафиксированные в Регламенте сроки прохождения законопроектов, одни из них лежат в думской корзине годами, а другие принимаются за день - два. Бывают, конечно, экстренные ситуации, когда надо было принять закон о поддержке в начале кризиса крупнейших банков во избежание коллапса финансовой системы страны (правда, банки тут же стали переводить деньги за рубеж, а не выдавать кредиты предприятиям). Или тот же важный для инновационного развития 217-ФЗ, ради скорейшего принятия которого депутатов Госдумы и членов Совета Федерации по инициативе президента даже из отпусков отозвали. Принять-то закон парламентарии приняли, но уже через два-три месяца столкнулись с последствиями спешки.

Скоро, видимо, до окончания весенней сессии, Дмитрий Медведев внесёт в Госдуму пакет базовых законопроектов об особом экономическом статусе инновационного центра в Сколково, о чём он заявил на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России 29 апреля. Концепция законопроекта о правовом статусе иннограда уже подготовлена, а сам законопроект будет приниматься, похоже, в ускоренном режиме. Главное, чтобы с учётом приоритетного характера готовящейся законодательной инициативы, она была хорошо проработана. Случается, что депутаты узнают о готовящемся к обсуждению на пленарном заседании законопроекте в «последний момент».

«У нас с вами в пятницу будет рассматриваться закон по Жилищному фонду, который никто ещё из депутатов в глаза не видел», - сказал на пленарном заседании Госдумы 5 мая (в среду) член фракции «Справедливая Россия» Геннадий Гудков.

Он же сообщил, что у депутатов фракции «зависло 66 законов: из них 3 - во втором созыве; 12 - из третьего созыва и 51 - из четвёртого созыва» (напомню, что нынешняя Госдума - пятого созыва). Автором десятка из них является Оксана Дмитриева. Соавтором более 10 законопроектов, которые Госдума вообще не рассматривала, несмотря на их официальное внесение, был сам заместитель председателя Комитета ГД по безопасности Геннадий Гудков. Подготовленные же Галиной Хованской поправки к Жилищному кодексу и к Федеральному закону «О введении в действие Жилищного кодекса», которые были приняты в первом чтении 28 июня 2006 года, так до второго чтения и не дошли. А это, по мнению депутата, «приводит к грубейшему нарушению прав граждан Российской Федерации».

«Висяками» чаще всего становятся те законопроекты, которые по разным причинам не вписываются в планы партии и правительства.Вам шашечки или ехать?

Есть и другие прецеденты. На одной из встреч с председателем правительства, как рассказал мне председатель думского подкомитета по технологическому развитию Илья Пономарёв, справедливороссы пожаловались, что их законодательные инициативы, отклонённые парламентским большинством, после косметической доработки перевносятся, но уже кабинетом министров или депутатами фракции «Единая Россия». Практика плагиата или компиляции не может радовать авторов законопроектов, тем более социально значимых. На что премьер отреагировал - разве важно, кто вносит, важнее, чтобы нужный закон был принят. Голосование по доверенности.

Возможно, полупустой зал пленарных заседаний - следствие того, что реальной роли в принятии или отклонении законов депутаты не играют. Ну и какая разница, как штамповать законы, лично присутствуя в качестве «статиста по нажиманию кнопок» (Геннадий Гудков) или делегируя свои полномочия по голосованию дежурным от фракций?

Чаще всего каждый депутат должен отдежурить на пленарках хотя бы пару раз в месяц, то есть на двух из шести - семи заседаний (одну неделю в месяц народные избранники проводят в регионах, на остальные приходится по два пленарных заседания, в среду и в пятницу). За депутатом закрепляется несколько рядов, где сидят представители его фракции, по которым он бегает, нажимая те или иные кнопки (пренеприятное зрелище, даже президент выразил озабоченность недисциплинированностью депутатов) - в зависимости от решения фракции по голосованию. Такие решения принимаются накануне пленарного заседания. Это может быть консолидированное «за» или «против» либо так называемое свободное голосование, когда депутат сам решает, хоть не голосует вовсе. На остальные заседания Госдумы парламентарий волен ходить или не ходить (в этом случае он письменно извещает руководителя фракции, по какой причине отсутствует), несмотря на чёткие формулировки статьи 44 думского Регламента:«Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нём присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на её заседаниях».

Но, предположим, интересующие депутата законопроекты стоят в повестке дня, сам он находится в зале и даже выступает, - всё равно судьба того или иного проекта закона уже предопределена. Хорошо это или плохо в нашем вроде бы демократическом государстве, на очередных выборах в Государственную Думу могут решить избиратели...

E-NEWS