История законопроекта «О законах и законодательной деятельности» (законопроект № 0894) достаточно интересна, но, как гласит поговорка, «было бы смешно, если бы не было так грустно». Это выражение как нельзя лучше характеризует сложившуюся ситуацию. Законопроект № 0894 был разработан и зарегистрирован в Верховном Совете Украины еще в ноябре 1997 года. Пройдя несколько редакций и доработок, в сентябре 2000 года этот законопроект был принят как закон, но ветирован Президентом Украины. В целом, Закон принимался с учетом поправок Президента дважды (в последний раз в июле 2001 года) и столько же раз был ветирован. Теперь законопроект в очередной раз доработан с учетом поправок Президента Украины и готов к принятию как закон. Итак, остановимся на основных положениях законопроекта № 0894.

Закон закону рознь

Согласно законопроекту № 0894, под законом следует понимать государственный нормативно-правовой акт высшей юридической силы, регулирующий наиболее важные общественные отношения путем определения юридического статуса и установления общеобязательных правил поведения субъектов этих отношений и юридической ответственности за нарушение этих правил.

При этом право принятия законов имеют Верховный Совет Украины и украинский народ путем принятия закона референдумом. Согласно законопроекту № 0894, законы делятся на категории в зависимости от юридической силы. Наивысшую юридическую силу имеет Основной Закон Украины – Конституция Украины. В законопроекте № 0894 предусматривается определение спектра вопросов, которые регулируются этим актом. Отметим, что порядок внесения изменений в Конституцию Украины определяется самой Конституцией, а приостановление действия в целом или отдельных ее норм не допускается вовсе. Конституционные законы — законы, которыми вносятся изменения в текст Конституции Украины или прекращается действие отдельных ее норм, – являются неотъемлемой частью Конституции и поэтому имеют равную с ней силу. Следующими по убыванию юридической силы законопроектом № 0894 предлагается признать законы, утвержденные (принятые) все­украинским референдумом. Особый их статус предусмотрен Конституцией Украины, более того, такие законы не требуют дополнительного утверждения государством. Наименьшую юридическую силу среди законов имеют обычные законы, которые принимаются парламентом в порядке законодательной процедуры, предусмотренной Регламентом Верховного Совета Украины, по всем вопросам законодательного регулирования, за исключением тех, которые регулируются исключительно Конституцией Украины.

Отметим, что законами могут как устанавливаться новые нормы, так и изменяться уже действующие. Один из способов реализации последнего права – внесение изменений в законы. При этом законопроект № 0894 предусматривает, что внесение изменений в законы, вносящие изменения, равно как и в конституционные законы, не допускается, поскольку такие нормы являются неотъемлемой частью изменяемых законов, и последующие изменения надо вносить именно в них.

Касаемо соотношения юридической силы законов, подзаконных нормативно-правовых актов и международных договоров Украины законопроектом предлагается установить, что по отношению к первым законы имеют большую юридическую силу, а ко вторым – равную.

Законодательная деятельность – дело тонкое!

Кроме определения закона законопроектом № 0894 дается определение и законодательной деятельности. Под таковой следует понимать нормотворческую деятельность, направленную на разработку, принятие и обеспечение действия законов, которая осуществляется гражданами, государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, объединениями граждан, научными учреждениями и другими субъектами в порядке, предусмотренном законодательством.

Согласно законопроекту № 0894, основа законодательной деятельности – законодательный процесс, который представляет собой логично завершенные этапы и совершается по определенной процедуре. Такими этапами, в частности, являются законодательная инициатива, подготовка проекта закона к рассмотрению Верховным Советом, рассмотрение, принятие и определение условий введения в действие, подписание Президентом Украины и вступление законопроекта в силу.

Субъектами законодательного процесса могут быть определенные Конституцией Украины субъекты законодательной инициативы (ныне это Президент Украины, народные депутаты, Кабинет Министров Украины и Национальный банк Украины), Верховный Совет, парламентские комитеты и комиссии, а также граждане Украины в случае утверждения закона на всеукраинском референдуме.

Отдельные требования к законопроектам

Поскольку рассмотреть все требования к законопроектам, предлагаемые к установлению законопроектом № 0894, не представляется возможным, остановимся на наиболее интересных.

Законопроект № 0894 предусматривает нормы, согласно которым, в случае если вступление в силу закона приведет к увеличению бюджетных расходов в текущий или дальнейший период, субъект законодательной инициативы вместе с проектом закона должен подать предложения об издержках, которые следует сократить, либо об источниках дополнительного дохода в госбюджет, чтобы покрыть предлагаемые издержки.

Законопроект № 0894 также предлагает установить основания, по которым Верховный Совет имеет право отклонить законопроект. К таковым отнесены противоречие Конституции Украины (кроме проектов законов о внесении изменений в Основной Закон), несоответствие международным договорам Украины, внесение изменений в закон относительно сферы регулирования, не относящейся к предмету регулирования изменяемого закона, определенное Конституционным Судом Украины противоречие проекта закона о внесении изменений в Основной Закон нормам статей 157 и 158 Конституции Украины.

Отметим, что, согласно законопроекту № 0894, заключения научной экспертизы относительно проекта закона, выносимого на утверждение всеукраинским референдумом, должны быть обязательно обнародованы в официальном издании парламента – газете «Голос Украины».

И, наконец, законопроектом № 0894 предлагается установить, что по итогам рассмотрения законопроекта его можно вернуть на доработку, направить на экспертизу, отклонить, отложить рассмотрение или принять как закон. Этот список прав является исчерпывающим.

Парламент обязан определить порядок введения закона в действие

Условия вступления в силу закона, введения его в действие в целом и отдельных его частей должны быть определены самим законом или отдельным законом. Введение в действие конституционного закона или кодекса осуществляется отдельным законом. При этом в законопроекте нет определения, что собой представляет кодекс и какова его юридическая сила. Если анализировать законопроект в целом, можно определить, что кодекс – обычный закон и имеет равную силу с другими законами. На практике же многие считают, что нормы кодекса превалируют над нормами обычных законов, хотя, по сути, отличаются от них только названием. Единственное, что отличает кодексы от законов, – особый порядок введения в действие.

Заслуживает внимания также положение законопроекта № 0894, которым предлагается обязать субъекта законодательной инициативы определить порядок разрешения коллизии законодательных норм в случае, если отдельные положения полностью или частично противоречат нормам, установленным законом, имеющим равную юридическую силу. Принятие законов, нормы которых противоречат законам высшей юридической силы, не допускается. Думается, что стоило бы обязать инициаторов законов вместе с проектом закона подавать проект закона о внесении изменений во все законодательные акты, нормы которых противоречат данному, а также указывать, какие подзаконные акты должны быть изменены в связи с принятием того или иного закона. Это позволило бы избежать коллизий, устранить двойственное регулирование одних и тех же правоотношений и более эффективно заполнять пробелы в законодательстве. Важно отметить, что законопроект № 0894 предлагает также установить, что если законом предлагается внесение изменений в другие законы, то в его названии обязательно должны указываться все законы, которые предлагается изменить. Эта норма имеет минус – увеличится название законопроекта, но в то же время несомненный плюс – будет понятно, какой закон меняется, как народным депутатам, его принимающим, так и обывателям, им руководствующимся.

Нет закона? – Есть аналогия!

Анализируя законопроект № 0894, нельзя не отметить статью 43, которая направлена на урегулирование порядка устранения пробелов в законодательстве. Так, ею предлагается установить, что пробелы, выявленные в содержании закона, могут быть устранены судом, применяющим закон путем аналогии закона (использования закона, регулирующего похожие отношения) и аналогии права (применения общих принципов Конституции и законодательства Украины). При этом аналогия закона или права не может быть применена в случаях привлечения лица к ответственности, ограничения конституционных прав и свобод граждан, возложения обязанностей.

В целом, хотелось бы отметить необходимость принятия данного законопроекта как закона, поскольку он отвечает на многие вопросы теории права и вместе с тем предлагает решение практических проблем, возникающих в процессе законодательной деятельности.